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当前旅游市场存在的主要问题、成因与对策研究

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规范旅游市场秩序,提高旅游服务质量,是国务院赋予旅游行政管理部门的重要职责,也是我国旅游业实现两大战略目标的需要。近年来,随着我国旅游业的持续快速发展,我国旅游市场规模不断扩大,广大游客对旅游市场规范和服务品质的要求越来越高。各级旅游管理部门认真贯彻落实41号文件精神,不断加大对旅游市场的监督管理力度,推动我国旅游服务质量逐步提高,旅游市场秩序逐步规范,游客满意度逐步提升,为保障和推动我国旅游业的持续健康发展发挥了积极作用。

据中国旅游研究院开展的全国游客满意度调查结果显示,2011年,游客满意度指数为78.6,处于“基本满意”水平。2011年全国立案调查的旅游投诉案件10003件,每百万旅游人次投诉件数为3.89件,同比下降了10.37%。

在旅游市场秩序逐步向好的同时,我们也应该看到,当前旅游市场秩序还没有根本好转,影响旅游市场秩序的一些根本问题还没有解决,旅游服务质量还不能满足广大游客的需要,广大游客、旅游从业者和各级领导对旅游服务质量和市场秩序还存在许多不满意的地方。当前,解决旅游行业中存在的突出问题,进一步规范旅游市场秩序、优化旅游消费环境、提升服务品质,事关将旅游业培育成为国民经济战略性支柱产业,特别是将旅游业培育成为人民群众更加满意的现代服务业两大战略目标的实现。

一、我国旅游市场存在的主要问题

(一)旅游市场经营主体存在的主要问题

经过三十多年的快速发展,我国旅游业各要素都取得了长足的进步。目前,我国已有旅行社2万多家,星级饭店近1.4万家,各类旅游景区2万多家,这些旅游企业和旅游餐饮店、社会旅馆、旅游购物商店、旅游娱乐场所、农家乐以及旅游交通企业等几十万家相关企业和单位作为旅游市场的经营主体,共同形成了我国巨大的旅游供给市场。

在我国旅游产业规模不断扩大的同时,由于各种旅游市场经营主体良莠不齐,还存在很多问题,概括起来主要有以下几个比较突出的方面:

一是无照经营。目前市场上还存在很多非法从事旅游经营活动的现象,一些未取得经营资质的“黑社”、“黑车”、“黑店”、“黑导”坑骗、欺诈游客的行为屡禁不止,尤其是城市周边游和一日游欺客宰客现象较为普遍,严重干扰了正常的旅游市场秩序。

二是超范围经营。一些企业通过发布虚假旅游广告、散布不实信息,超范围经营旅游及相关业务,并且采取不法手段误导广大消费者,欺骗游客,给游客造成无法挽回的损失。

三是非法转让经营许可。一些旅行社自身经营管理水平不高,转而采用挂靠承包的方式非法转让经营许可并从中渔利,致使企业管理不到位,产品和服务同质化问题严重,旅游服务质量问题突出,并严重干扰旅游市场秩序。

四是恶性价格竞争。一些旅行社利用游客对价格的过度敏感心理,通过降低直观价格来吸引客源,然后再通过安排购物和推销另行付费活动收取回扣,来弥补成本和获取非法利润。这种恶性的价格竞争正逐渐成为常态,并已经由侵蚀旅行社业运行机制向整个旅游行业渗透。

五是强迫或者变相强迫消费。一些旅行社在安排的线路中,随意增加购物或其他另行付费项目,一些购物商店、旅游景区、医疗点等接待游客的单位,与旅行社、导游联手诱导、误导游客消费。这些行为不仅严重损害了广大游客的合法权益,而且严重扰乱了正常的市场竞争秩序,影响了旅游业的声誉。

六是履约不到位。部分旅游企业在提供旅游服务过程中存在擅自更改行程、降低服务标准的现象。在恶性价格竞争的背景下,一些旅行社在接待旅游者过程中降低或变相降低旅游合同约定的住宿、餐饮、交通等标准,擅自缩短游览时间、增加购物次数和时间以及增加自费景点等自费项目,严重影响到服务的品质。

七是服务质量不高。相对旅游经济规模的快速增长,旅游服务质量提升滞后。旅游饭店行业仍存在“重硬件、轻软件”倾向。旅游景区服务质量不稳定,特别是在旅游旺季各种服务质量问题更加突出。旅行社行业在低价竞争盛行的状况下,接待服务质量难有保障,部分游客甚至对旅行社行业服务已经缺乏基本的信任感。此外,涉及旅游产业链条中的旅游餐饮店、旅游购物商店及旅游娱乐场所等也都存在产品质价不符、服务质量无保障等问题。

(二)旅游市场消费主体存在的问题

随着我国经济的持续快速发展,我国已经形成了国内游、出境游和入境游三大旅游消费市场并行的格局。由于三大旅游消费市场中占主导地位的我国国民旅游消费市场的培育和发展时间相对较短,旅游市场消费主体主要存在以下问题:

一是消费心理不成熟。很多旅游者在选择产品时过分偏重价格因素,贪图便宜;一些旅游者在消费过程中存在明显的从众心理,常常致使自己的消费需求与消费行为之间出现较大偏差。

二是消费行为不理智。消费心理的不成熟会导致消费行为的不理智。一些旅游者明知旅行社报价远远不及出游的正常基本费用,但参团时仍然优先考虑报价低的旅行社,而对旅游产品的内容、旅游企业的信誉考虑不充分。特别是在参加低价团和旅游购物方面,经常出现冲动消费后又感后悔的情况,进而引发投诉。

三是维权失当。一些旅游者维权意识淡薄,在发生旅游服务质量问题时,感到身处他乡异地,忍气吞声,使一些不良经营者有可乘之机。一些旅游者则过度维权,因小问题造成滞留和行程延误,影响了旅游合同的顺利实施,造成更大的损失。

四是存在不文明行为。一些旅游者在旅游过程中不尊重异国他乡的风俗习惯,行为不文明,引发当地居民和旅游经营者、从业人员对旅游者的厌恶、不尊重,严重的则引发双方的言语和肢体冲突。

(三)旅游市场监管主体存在的问题

目前,从国务院到全国各省(区市)、地市和多数县级政府,都设有旅游行政管理部门,分级担负着旅游市场的监管责任。经过多年的建设和发展,旅游监管执法的专门队伍已经具有一定的规模,初步形成了国家、省(区市)、地市、县四级旅游监管执法体系。总体来看,目前我国旅游市场监管主体主要面临以下问题:

一是旅游监管的职能和手段有限。目前由国务院颁布的旅游行政法规有《旅行社条例》、《导游人员管理条例》和《中国公民出国旅游管理办法》,旅游部门据此监管的范围限于旅行社、导游人员和团队旅游,对其他旅游相关服务的提供方尚没有监管依据和手段。旅游监管法定授权的不足和统一市场规则的缺位,致使旅游部门“大市场职责”与“小市场权限”的矛盾日益突出。近年来,虽然各地政府通过人大立法的形式出台了地方旅游管理条例,但针对旅游发展各相关要素市场的监管,赋予各级旅游管理部门的监管职能也很有限,旅游监管的手段也较少。

二是对旅游监管工作重视不够。多年以来,很多地方对旅游业的发展重建设、轻管理,重外延式规模扩张、轻内涵式质量提升和增长,重视搞大项目、大活动而轻视旅游市场的监管。一些地方对吸引旅游投资、建设旅游大项目出台了系列产业鼓励和引导政策,而对旅游发展软环境的建设、对旅游市场秩序的整治、旅游服务质量的提升却重视不够,不但出台的鼓励政策少,有效的措施和办法也不多。

三是旅游监管力量薄弱。截至2011年底,全国共有旅游执法机构769个、执法人员4664人。总体来看,目前我国的旅游监管执法队伍,无论是规模、数量,还是素质、能力,都远远不能满足旅游业快速增长的需要和人民群众日益提高的要求,也大大低于相关行业的监管力度。面对旅游市场秩序长期失范的问题,很多旅游监管部门主观上有“畏难”思想,在实际工作中存在着“不敢管、不愿管、不会管、管不了”的现象。

四是旅游监管职能交叉。由于旅游业是新兴产业且涉及的部门较多,在进行行业监管的过程中,不可避免地要与传统产业部门产生职能交叉,而各传统产业部门针对固有市场的管理已经形成比较完善的法律法规体系和力量较强的执法队伍,旅游部门作为“后来者”的身份和相对弱势的地位,难以引起相关部门足够的重视,致使由旅游部门牵头的联合执法效果欠佳,并由此产生了“交叉地带”责任不清和相互推诿等现象,一些领域甚至存在监管真空。

二、旅游市场问题产生的主要原因

旅游市场问题的产生既有我国旅游行业自身管理的问题,也与我国的经济社会发展阶段和发展背景密切相关,正确认识并把握旅游市场问题产生的原因,对我们对症下药,有效开展市场治理工作具有重要作用。

(一)旅游市场秩序失范具有历史性和阶段性

在中国经济和社会转型的宏观背景下,中国旅游的大众化发展也展现出以下阶段性的特征:消费者对经济型团队旅游产品的需求旺盛,对旅游消费的价格比较敏感,旅游消费经验不足,旅游需求总体上呈现数量化而非质量化的特征。在这一时期,高回扣、挂靠承包、恶性价格竞争等旅游市场秩序混乱现象表现突出,成为与许多热点旅游目的地相伴而生并严重影响游客满意度、扰乱市场秩序的行业痼疾。这些问题的产生与我国社会主义市场经济的发展进程和发展背景高度相关。因此,旅游市场秩序失范将是与大众旅游阶段伴生的现象,对其治理也将是一个长期的过程,不可能指望毕其功于一役。

(二)旅游市场秩序失范是旅游业内在矛盾的突出反映

一是大众化旅游的阶段性矛盾。当前,我国处在大众化旅游发展阶段,旅游市场规模快速扩张,市场规模的扩大和市场监管的不到位,为非法经营者和非法经营行为提供了时机和空间。特别是在节假日,旅游消费集中度过高,导致供需严重不均衡,市场秩序失范、游客和居民不满的问题更加凸显。二是总供给与总需求结构性不均衡的矛盾。当前,旅游供给和旅游消费结构不合理的矛盾日益显现。旅游产品结构不合理,观光型旅游产品占主导地位,多元化的产品结构尚未形成,导致多数地区还停留在“门票经济”阶段,不断提高门票价格就成为很多景区生存和发展的重要法宝。总供给与总需求结构性不均衡的矛盾将长期对旅游市场秩序的改善产生牵制作用。三是旅游产业发展的综合性与旅游行业监管局限性的矛盾。旅游业是关联性和带动性非常强的综合产业。旅游业不仅与服务业中的众多行业高度关联,还与第一、第二产业密切相关。旅游业先天具有的与众多行业的高度关联性,在旅游市场秩序规范方面,必然会面临对各相关行业管理的高度依赖性。限于目前我国旅游行业管理的体制和机制,旅游产业发展的综合性和旅游行业监管的局限性之间的矛盾,是旅游市场秩序难以根本改善的重要原因。

(三)旅游市场监管的体制机制尚不健全

一是旅游市场监管的依据尚不充分。如前所述,各级旅游监管部门除对旅行社、导游和团队旅游的监管外,在对涉及旅游产业食、住、行、游、购、娱六大要素市场的监管方面,还缺乏充足的法律依据。二是进入和退出机制尚不完善。在涉及旅游业发展各要素行业经营主体的进入上,旅游行业主管部门还缺乏较为有效的话语权。目前能够调控的只有旅行社和导游,旅游饭店和旅游景区则是依照相关标准进行管理。在经营主体和从业人员的市场退出方面,也缺乏强有力的长效机制和手段措施。三是旅游监管的执法主体力量薄弱。规范旅游市场秩序的主体力量是各级旅游质监执法机构。正如前面所提到的,近些年我国旅游质监执法机构和人员的发展状况,远远落后于我国旅游业的发展规模和速度。不但旅游监管的力量薄弱,人员不稳定,经费无保障,而且旅游质监执法机构的性质也不明确,极大地影响了执法工作效果。四是多部门联动的综合治理机制尚未建立。旅游部门职能有限、手段单一、监管力度较弱,协调其他部门参与管理的难度较大,还没有一个制度性的协调机制,也未形成综合治理旅游市场的格局。五是旅游行业协会的自律机制还不完善。由于许多地方旅游行业协会组织建设滞后、运行不畅,行业协会的自律和制约手段不足,行业协会的威信尚未树立起来,行业协会对市场经营主体经营行为的规范和引导能力不足,行业协会的自律作用和桥梁纽带作用没有得到有效地发挥。

(四)旅游企业提升服务质量的内在动力不足

一是旅游业经营管理理念落后。许多旅游企业的质量意识和品牌意识不强,在经营过程中过于强调数量和规模,比较普遍地采用低价招徕等经营策略扩大组织接待和收入规模,不注重通过旅游品质的提升来提高企业效益。二是旅游企业的创新动力和能力不足。旅游需求的迅速扩张和旅游产品不可专利化的特点使得许多旅游企业缺乏创新动力。与此同时,旅游企业的自身素质制约了其创新能力,致使旅游产品的同质化现象严重,低水平竞争盛行,没有形成多元化的竞争格局。三是旅游企业和从业人员诚信缺失。在社会诚信体系不健全的背景下,有些旅游企业缺乏诚信意识,有些旅游从业人员缺乏职业道德,严重影响全行业服务质量提升。

(五)旅游人才的整体素质不高

一是缺乏合格的旅游人才。由于旅游企业的薪酬逐步走低,旅游业对人才的吸引力大幅度降低,旅游人才的供需矛盾日益突出。二是优秀旅游人才流失率高。旅游行业吸引力降低引发的优秀旅游人才的流失已成为阻碍行业服务质量提升的瓶颈因素。三是旅游从业人员的职业认同感较低。由于旅游行业在人们心目中的社会地位和吸引力不高,致使旅游从业人员对从事旅游服务工作的责任感、荣誉感和认同感不强。

上述问题形成的原因,既有涉及我国经济社会发展宏观环境方面的因素,也有旅游业自身发展方面的因素。对此,各级旅游行政管理部门既要辩证地看,更要务实地干,在实际工作中要抓住问题的症结所在,既要治标,又要治本,通过扎实工作,促进旅游市场的规范发展和旅游服务质量的全面提升。

三、规范旅游市场秩序的对策建议

近年来,国家旅游局高度重视旅游市场监管和旅游服务质量提升工作,把全面提升旅游服务质量作为事关旅游产业转型升级和长远发展的战略任务进行部署和安排。邵琪伟局长在去年的全国旅游工作会议上就将“下大力气抓好旅游质量、秩序和安全工作”列为2011年十大重点工作之首,明确提出“旅游行业监管的重点是开展零负团费、挂靠承包经营和强迫或变相强迫消费专项整治,要在深入调查研究的基础上提出标本兼治的对策”。在今年年初召开的全国旅游工作会议上,邵琪伟局长又提出要“坚持不懈规范旅游市场秩序,构建人民群众放心消费、安全消费的旅游环境”,并对旅游监管工作提出了总体要求。

围绕旅游市场监管和旅游服务质量提升工作,2009年国家旅游局制定了《旅游服务质量提升纲要(2009-2015)》,相继出台了《关于加强旅游服务质量和市场秩序监督管理工作的意见》、《关于加强旅游质监执法工作和旅游质监执法队伍建设的意见》等规范性文件,制定了《旅游投诉处理办法》、《旅游市场检查规范》等专项规定,初步建立了旅游合同体系和旅游服务质量赔偿标准体系,并把2010年确定为全国旅游服务质量提升年,着力开展旅游市场秩序管理和提升旅游服务质量的各项活动。今年6月份,为在旅游行业贯彻落实国务院《质量发展纲要(2011-2020)》,提升旅游服务质量,国家旅游局会同国家质检总局下发了《关于开展“贯彻质量发展纲要,提升旅游服务水平”专项活动的通知》,联合各级质检部门共同开展质量提升行动。

为将旅游市场监管和服务质量提升工作推向深入,下面结合旅游市场存在的主要问题和成因,提出以下四个方面的对策建议。

(一)要进一步加强宣传和引导

通过进一步加强宣传,引导企业依法经营、诚信经营,引导广大旅游者树立正确的消费理念、培养良好的消费习惯。

首先,各级旅游行政管理部门要针对目前旅游市场上存在的诸多问题,对旅游企业加强现有法律法规的宣传。通过宣传,使企业知法、懂法,引导全行业规范经营、诚信经营、守法经营。

其次,各级旅游行政管理部门要广泛利用电视、报纸、网络、户外广告等多种媒介和方式,针对广大旅游消费者开展“品质旅游,伴你远行”、“文明旅游,理性消费”等公益宣传活动。通过建立健全行业信息发布制度,为旅游者提供真实、准确、实用的旅游信息服务,便利旅游者出行,引导旅游者的消费。通过播放公益广告片,编印、发放旅游宣传品,开展有奖征文活动、不定期地发布旅游服务警示等对旅游消费者进行旅游公益宣传,引导广大游客文明旅游、理性消费,合理维权。

再次,各级旅游行业协会要充分发挥行业规范和引领作用。各级旅游协会可通过制定和实施行规会约、行业标准等途径,引导和帮助旅游企业转变经营观念、提高管理水平,提升旅游产品和服务质量,在市场上树立良好的企业品牌和形象。各地旅游协会可结合各地的市场情况,定期向广大消费者发布热点旅游产品行业指导价格和旅游提示、警示信息等,引导消费者理性消费,并由此推动旅游企业转变经营方式。

(二)要进一步加强监督和管理

各级旅游监督管理部门要通过完善各项监管机制、创新工作方式、丰富工作手段,进一步加大旅游监管力度,督促旅游企业守法经营、诚信经营。

第一,要完善各项监督管理制度。要进一步完善和细化旅游市场准入和退出、质量监管、行政执法、行业自律、社会监督、旅游投诉等方面的制度,使各项工作有章可循,落到实处。

第二,要创新旅游监管方式和手段。要充分利用社会各界人士,包括媒体、行业内的专家、旅游从业人员、旅游消费者等对旅游企业的服务过程进行全方位的监督。要采取有效措施,实现从旅游行业监管向旅游目的地综合监管的转变,从重视投诉监管向旅游全过程监管的转变,从单一的旅游部门监管向多部门联合执法和监管转变,形成“行政监管、行业自律、舆论监督、群众参与”相结合的多维市场监管体系。

第三,要建立全方位的旅游服务质量评价体系。要逐步建立以各项旅游业国家标准、行业标准和地方标准为基础的科学的旅游服务质量评价体系。同时,通过开展游客满意度调查,建立覆盖旅游各要素的游客满意度调查评价体系,制定调查评价的标准和实施办法,依托专业调查机构进行调查评价,定期分级发布以优质服务企业为重点的游客满意度评价报告。通过政府的公信力和媒体的影响力所产生的叠加效应,引导市场的消费选择,推动企业提高服务质量,创建旅游服务品牌。

第四,要健全旅游监管和纪检监察的联动机制。去年,国家旅游局印发了《关于旅游行政管理与行政监察协调配合规范旅游市场秩序工作的通知》,通过行政监察部门督促旅游监管部门更好地履行监督管理职能,进一步解决广大游客和旅游企业反映强烈的突出问题。一方面旅游监管部门要加大对旅游市场秩序的监管力度,对于比较突出的问题,要制定切实有效的措施,并执行到位;另一方面,旅游纪检监察部门要充分发挥监督作用,把各级旅游监管部门的工作作风和实际效果作为纪检监察的重点工作来推进。

第五,要运用信息化技术提高旅游市场监管水平。为了使旅游市场监管适应旅游业现代化的发展,国家旅游局在旅游市场监管中不断引入信息化管理手段,先后建立了中国旅游诚信网、旅游质监与投诉管理系统、中国导游网、导游管理系统、旅行社业务管理系统、星级饭店统计调查管理系统、出境游备案系统等旅游信息化监管平台,还在全行业开通了“全国旅游团队服务管理系统”,该系统将来要覆盖全国所有的旅行社,涵盖国内游、出境游、入境游三大旅游市场的旅游团队数据信息,并计划在三到五年时间内,完成对所有旅游团队的实时动态管理、团队电子行程单管理、旅游服务电子合同管理和游客在线查询及评价系统建设,通过这些信息化监管系统的建立,可以实时监控旅游企业的经营活动,规范旅游企业的经营行为。

(三)要进一步加强执法和惩处

首先,要加大对违法经营旅游企业的惩处力度。针对《旅行社条例》中对恶性价格竞争的专门条款和法则,国家旅游局制定了《旅行社服务质量赔偿标准》,明确了对强迫消费、擅自降低服务标准、甩团等行为的赔偿标准。国家旅游局还与国家工商总局联合制定了三个合同示范文本,引导旅游企业合法、规范经营,引导旅游者依法、理性维权。各级旅游监管部门应依据各项法规和标准加大市场检查力度,重点打击并遏制旅游经营中存在的违法违规行为,特别是对非法挂靠承包、拒不履行合同约定义务、擅自改变行程、欺骗胁迫旅游者购物或参加自费项目等严重干扰旅游市场秩序和人民群众反映强烈的违法行为,更要从严惩处,情节严重的采取“一次性死亡法”,停业一批违法违规旅行社和导游,使影响旅游市场秩序的突出问题得到有效遏制,对违法违规和不诚信行为起到震慑作用。

其次,要加大对重大违法违规案件督办力度。对于重大违法违规案件,国家旅游局实行督办制度,去年共督办了26起案件。实践证明,这项工作机制取得了较好的效果。今后,应加大案件督办工作力度,创新工作方法,强化工作手段,严厉查处损害游客合法权益,扰乱旅游市场秩序的行为。

再次,要强化旅游企业质量等级退出机制。邵琪伟局长在今年年初旅游行风建设会议上提出旅游市场监管“要用好退出机制这把剑”。各级旅游管理部门要以提升旅游服务质量为重点,采取引入社会评价等方式强化旅游企业退出机制,加大对星级饭店和A级旅游景区的复核力度,对硬件不达标、软件不过关、服务质量低、管理混乱的旅游企业,严格按照国家标准,该降星降级的降星降级、该摘星摘牌的坚决摘星摘牌。

(四)要进一步加强行业自律

首先,要充分发挥协会的行业自律作用。加强行业自律是一项长期、系统的工作,只有行政执法与行业自律相结合,才能促进公平竞争,规范市场行为,维护市场秩序。各级旅游协会要建立健全各项自律性管理制度,制订并组织实施行业职业道德准则,积极推动行业诚信建设,不断提高旅游行业自律水平,维护公平竞争的市场环境。

其次,要鼓励旅游企业通过标准化管理创建优质品牌。旅游企业标准化管理是提升服务质量和核心竞争力的关键。要在全行业积极推进旅游标准化试点示范工作,鼓励更多的旅游企业在贯彻执行相关国家标准、行业标准、地方标准基础上,建立自身旅游标准化管理体系,促进服务品质的提升,创立企业优质品牌。同时,通过优质品牌的创建,促进旅游企业加强诚信建设、强化内部管理、创新经营模式、提升服务质量,走品牌化扩张发展道路,使企业不断做大做强。

再次,组织旅游企业开展诚信旅游建设活动。开展诚信旅游建设也是行业协会进行自律活动的重要内容。旅游协会要继续在全行业开展“讲诚信、促发展”主题活动,加强诚信宣传和教育,使旅游企业牢固树立依法经营、诚信经营的观念,促进旅游企业更加注重质量、品牌、形象和声誉,自觉遵守国家各项法律法规,共同维护市场秩序。

综上所述,当前旅游市场经营主体、消费主体和市场监管主体存在的各种问题,既与我国社会主义市场经济的发展进程与发展背景高度相关,也与我国旅游业自身发展状况密不可分。对此,各级旅游行政管理部门既要辩证看,更要务实干,标本兼治有的放矢地采取切实可行的措施,大力规范旅游市场秩序,提升旅游服务质量,逐步解决长期制约旅游业发展的瓶颈问题。

(本文为作者在2012全国旅游局长研讨班上的讲话)

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